地名视点 | 撤县设区：破解市县同名（城）矛盾的唯一法宝？

导读

12月28日，赣州市赣县撤县设区揭牌仪式在赣县区委大院举行。赣县作为赣州的母县，是江西省最早建县的18个古县之一，自汉高祖六年建县至今已有2200多年历史。据悉，赣县撤县设区有助于从根本上解决赣州市与赣县“市县同城”的矛盾，使行政区划与城市发展相适应。

12月28日，赣州市赣县撤县设区揭牌仪式在赣县区委大院举行。赣县作为赣州的母县，是江西省最早建县的18个古县之一，自汉高祖六年建县至今已有2200多年历史，因《山海经》所记“南方有赣巨人”而得名，是客家文明的发源地和客家人的集散地之一。

1969年7月为了支持赣州中心城区建设，赣县县城由城区整体搬迁至梅林镇。现有人口64万人。据悉，赣县撤县设区有助于从根本上解决赣州市与赣县“市县同城”的矛盾，使行政区划与城市发展相适应；丰富赣州中心城区的城市功能，增强辐射带动能力；缓解赣州城市空间与城市发展的矛盾，拓展赣州市城市空间，增强城市综合承载力等。

县市同名的出现有的是市先县后，有的是县先市后，各有自己的发展史。这些同名市县的主要共同特点是，二者相距甚近，或“合二而一”；市县同名往往伴随着市县同城的问题出现，县区和市区的交叉重叠为城市管理加大了难度，也常被视为阻碍城市发展的象征。

近年来，不少市县同名的地区尝试通过行政区划调整的方式对这一现状加以改变，但由于严格的审批流程，只有部分地区最终更名成功。

2016年，贵州省遵义县和河北省邯郸县通过撤县设区或撤县并区，解决了市县同名的问题。而在2015年12月，国务院批复同意撤销铜陵县，设立铜陵市义安区，以原铜陵县的行政区域为义安区的行政区域，义安区人民政府驻五松镇人民大道95号。

据笔者不完全统计，目前全国还有50余个地级市（地区、自治州等）存在与其下辖县同名的情况，比如山西大同市大同县、江西南昌市南昌县、山东东营市东营县、辽宁辽阳市辽阳县等。（详细名单见本微信平台今日次条文章）

中国地名研究所原副所长、中国地名学会副会长商伟凡表示，市县同名是历史造成的一个并不正常的现象，解决市县同名主要的方法便是在撤县设区（市）的同时予以更名。

不过，随着近年来地级市的发展以及城市规模的扩大，也开始出现了类似的“市区同名”的现象，比如安徽黄山市黄山区、黑龙江伊春市伊春区等。

市县同名的渊源

“县是中国最古老的行政区划单位之一，它存在的时间很长，而市则是近代新产生的概念。历史上设市是把县里最发达的地区，基本上就是把县城跟郊区组合成市，长期以来就形成市县并存的局面。”商伟凡也强调了当前“市”的概念与历史上并不完全一致。

中国现行行政区划和地方行政建制层次属于三级和四级并存的体制。

根据《宪法》，中国的行政区域基本上划分为省（自治区、直辖市），县（自治县、市），乡（民族乡、镇）三级。但在经济比较发达的地区，为充分发挥城乡两个方面的积极性，实行了市管县的行政体制。实行市管县的地方，是在省、县之间增加一级政区，实行四级制。

上个世纪80年代初期，我国采用“切块设市”、“整县改市”、“多中心组合”等多种模式设立地级市。其中“切块设市”即是将历史上的州府（即省政府或地区行署）驻地的一块区域划出来设市，而驻地所在的县大多仍然保留，这也就为日后的市县同名埋下伏笔。

区划调整前的铜陵市（资料图）

以铜陵县为例。铜陵县位于安徽省南部、长江下游南岸，曾是安徽省铜陵市唯一市辖县，全县辖4镇4乡，面积823平方公里，人口近30万。

历史上，铜陵地区曾用“义安”作为地名。据史料记载，铜陵地区在唐朝前期属宣城郡南陵县。唐代后期，分南陵县工山、安定、凤台、归化、丰资五乡置义安县，县治在今铜陵县顺安镇。南唐保大九年（公元 951 年），改义安县为铜陵县。

1956年10月12日，经国务院批准，成立铜官山市，两年后改名铜陵市，属省直辖。1974 年3月1日，铜陵县由原属池州地区划归铜陵市辖。

经过近期的区划调整，铜陵市辖面积增长了一倍多，下辖一县（枞阳县）、三区（义安区、铜官区、郊区）、一个国家级经济技术开发区，面积由1200平方公里扩展为3000平方公里，人口由74万增至170万。

除了铜陵，此前已有多个同名市县通过区划调整成功更名。

地处浙江绍兴市北部宁绍平原的柯桥区此前为绍兴县，2013年10月18日，国务院批复浙江省政府请示，同意撤销县级绍兴县，设立绍兴市柯桥区，行政区域不变（孙端，陶堰，富盛三镇除外）。

开封市开封县也于2014年10月19日正式更名为开封市祥符区。据祥符区官网介绍称，祥符历史悠久，史称祥符县，曾是京畿重地，自秦置县以来已有2000多年历史。

此外，包括湖南长沙市长沙县、河北邢台市邢台县在内多个同样存在同名情况的市县目前也已将撤县设区（市）规划搬上议事日程。

在商伟凡看来，城市化是社会发展的总趋势，随着城市发展规模越来越大，与其同名的县会“被吃掉”，也自然导致县市同名的情况逐渐减少。

破解市县同城难题

同名市县积极撤县设区（市）的目的并不完全在于更名，更重要的是化解市县同城所带来的发展困境。

河北邢台市民政局区划地名科科长苗雨沛接受记者采访时表示，邢台市目前遭遇邢台县包围市域的制约，难以向外发展，很多城市建设没办法进行，导致中心城市的功能发挥不出来。

上述这位官员还强调，邢台撤县设区的规划若能获批，还将有利于科学规划城区建设，疏导、搬迁工业企业，缓解邢台当地的大气污染问题。

此外，为了获取更大的经济发展空间，邢台市早在2011年就已经将邢台县的王快镇划归邢台市桥东区管辖。

邢台市行政区划示意图

而已经成功撤县设区的铜陵此前也面对过类似的城市发展困境。

据悉，民革安徽省委员会在2010年的铜陵市两会上，曾就铜陵的市县同城问题建议加快本省行政区划调整，将铜陵县与市区整合，消除市县同城同名现象和郊区称号，拓展铜陵市中心城区的发展空间。

上述建议分析了“撤县”的重要性——“随着工业化、城市化水平的提高，城区建设不断拓展，形成了市区和县城交叉相连，县城在市区内的格局，限制了城市发展空间，同时也阻碍了县域经济发展，制约了城乡一体化进程。”

此外，市县同名给日常生活中邮件投递、交通出行等带来的不便也都会在区划调整的更名后，一并得到解决。

除了撤县设区（市）外，在县域内设立市管经济开发区，通过招商引资来完成城市扩张以及产业布局也是遭遇发展壁垒的地级市所普遍选择的一种解决方案，尤其是在国务院以及民政部对撤县设区（市）的审批依旧审慎的前提下。

中国人民大学华林甫教授此前在接受《中国经济周刊》采访时曾表示，对于撤县设区（市），现在国家层面审批非常严格。目前为解决县市同城问题，建开发区也是在现行体制下的修修补补，只是权宜之计。未来，应该在市场经济的导向下，随着城市的发展，一点点地蚕食周边的土地，如果一时将整个县撤县设区（市）合并过来，副作用太大，并不是真正的城市化。

商伟凡也赞同应当谨慎推进撤县设区（市）的观点。他提到三个城市化过程中需要解决的难题：一是市区扩大需要大量耕地，如果太急农业是否承受得了；二是原来的农民失地后除了给予城市户口，更重要的是如何在城市生存；第三点，城市化进程需要大量发展工业，必然导致严重破坏生态环境，应当如何处理工业化所带来的副产品。

我国同名/音县市区地名知多少

详见今日次条文章

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来源：综合澎湃新闻、百度百科等

编辑：华夏地名